Sentencia A. 632/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-632/25

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Configuración de cosa juzgada

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 632 DE 2025

Referencia: expediente CJU-6423

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 019 Administrativo de Descongestión Mixto de Bogotá y el Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                 Causa judicial. Salud Total E.P.S., a través de apoderado, solicitó el control de legalidad del acuerdo conciliatorio celebrado el 11 de marzo de 2014 ante la Procuraduría Judicial II para Asuntos Administrativos. La pretensión de la E.P.S. es “aprobar el acuerdo conciliatorio derivado de una conciliación prejudicial que se surtió ante la Procuraduría Cuarta Judicial II para Asuntos Administrativos, en la que el Ministerio de Salud y Protección Social, Consorcio Fidufosyga 2005, Unión Temporal Nuevo Fosyga y Consorcio SAYP 2011 se decidió conciliar parcialmente con mi representada respecto de 706 recobros por valor de quinientos cincuenta y nueve millones seiscientos veinte mil setecientos veinticuatro pesos (…)”[1].

2.                 La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[2]: (i) Salud Total E.P.S. acudió en septiembre de 2013 a la Procuraduría General de la Nación para adelantar una conciliación extrajudicial entre la entidad promotora de salud y el Ministerio de la Protección Social, FIDUFOSYGA, Bancolombia y otros, para así acordar el pago de recobros por concepto del Comité Técnico Científico (CTC) y fallos de tutela, que se presentaron en tiempo; (ii) la entidad promotora de salud y las entidades convocadas a conciliación llegaron el 11 de marzo de 2014 a un acuerdo parcial ante la Procuraduría Cuarta Judicial II para Asuntos Administrativos. En dicho acuerdo se pactó el reconocimiento y pago de 706 recobros, cuyo valor equivale a $559.620.724; (iii) con el fin de hacer efectivo el pago del acuerdo, Salud Total E.P.S. acudió a la jurisdicción, para que ésta hiciese el respectivo control de legalidad previsto en la Ley 640 de 2001.

3.                 Trámite procesal y manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La oficina de reparto asignó el 24 de marzo de 2014 la demanda al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Éste, sin embargo, declaró el 3 de abril de 2014 su falta de competencia por factor de la cuantía y ordenó remitir el control de legalidad a los juzgados administrativos de Bogotá. La oficina de reparto reasignó el 29 de abril de 2014 al Juzgado 039 Administrativo Oral de Bogotá el asunto, pero la jueza remitió el 13 de junio de 2014 el expediente a los juzgados administrativos de descongestión, en virtud del Acuerdo CSBTA 14-274 del 11 de junio de 2014[3].

4.                 El caso se reasignó al Juzgado 019 Administrativo de Descongestión Mixto de Bogotá quien, el 24 de agosto de 2014, declaró su falta de competencia[4]. En su criterio, el asunto debía conocerlo la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, porque: (i) la competencia para conocer de la legalidad de las conciliaciones administrativas se determina a partir del asunto y de que el procedimiento reconozca la facultad de los jueces de lo contencioso administrativo; (ii) el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que el artículo 2, numerales 4 y 5 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social -CPTSS establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social y de la ejecución de obligaciones emanadas de la relación del trabajo y de la seguridad social, que no correspondan a otra autoridad; (iii) el Consejo Superior de la Judicatura, en decisión del 26 de febrero de 2014 estableció que el cobro por concepto de medicamentos excluidos del Plan Obligatorio de Salud –POS- es una controversia que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral; y (iv) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cuenta con una línea jurisprudencial consolidada, según la cual, la indemnización causada por los perjuicios causados a una E.P.S. por el no reconocimiento y pago de prestaciones que no hacen parte del plan obligatorio de salud, es un conflicto de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[5].

5.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral[6]. La oficina de reparto le asignó el 22 de mayo de 2015 al Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá el asunto. La jueza ordenó el 19 de junio de 2015 a Salud Total E.P.S. adecuar la solicitud a una demanda laboral. La entidad le manifestó al juzgado que no se trataba de una demanda, sino de la aprobación de una conciliación. La jueza, sin embargo, decidió rechazar el 15 de octubre de 2015 la demanda, porque: (i) Salud Total E.P.S. no adecuó la demanda; y (ii) la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, no es competente para conocer del asunto, debido a que se está ante una conciliación administrativa, la cual no corresponde a la competencia prevista en el artículo 2 del Código procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

6.                 Salud Total E.P.S. apeló la decisión y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, revocó el 23 de noviembre de 2016 el rechazo de la demanda y ordenó continuar con su trámite[7]. El Juzgado 029 Laboral del Circuito decidió el 24 de marzo de 2017 obedecer y cumplir lo decidido por el tribunal y, en consecuencia, remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, para que éste determinase la jurisdicción competente para conocer de la aprobación de la conciliación[8].

7.                 Solución al conflicto de jurisdicciones[9]. El Consejo Superior de la Judicatura decidió el 11 de octubre de 2017 que el juez competente para conocer de la solicitud de aprobación de la conciliación era la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, por las siguientes razones: (i) el artículo 48 de la Constitución reconoce el derecho fundamental a la Seguridad Social, que se desarrolla a través de la Ley 100 de 1993 y exige una jurisdicción especializada que, por regla, es la laboral; (ii) la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los asuntos de seguridad social entre los servidores públicos (cuya relación es legal y reglamentaria) y las entidades administradoras, cuando éstas sean de derecho público; (iii) el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con una línea jurisprudencial consolidada que reconoce a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, como la competente para conocer de los litigios derivados de los eventuales perjuicios causados por el pago en que incurren las entidades promotoras de salud al suministrar medicamentos no contemplados en el plan obligatorio de salud. Por lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura ordenó devolver el expediente al Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá, para que continuase con el trámite.

8.                 Trámite ante el Juzgado 29 Laboral del Circuito. La jueza se pronunció en auto del 16 de enero de 2018 y ordenó cumplir con lo decidido por el Consejo Superior de la Judicatura; asimismo, le ordenó a Salud Total E.P.S. adecuar la petición de aprobación de la conciliación, a fin de cumplir con los requisitos previstos en los artículos 25 del Código procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Luego de adecuarse la demanda, el juzgado procedió a admitir la demanda el 2 de mayo de 2018 y notificar a las partes, para que se pronunciasen sobre lo solicitado por Salud Total E.P.S.

9.                 El Juzgado 029 Laboral del Circuito decidió el 21 de agosto de 2019 remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud porque, si bien el Consejo Superior de la Judicatura ya había resuelto el conflicto de jurisdicciones, la Ley 1949 de 2019 le otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer los conflictos relacionados con el pago de servicios y tecnologías en salud no previstos en el plan de beneficios en salud[10].

10.             Pronunciamiento de la Superintendencia Nacional de Salud[11]. La entidad rechazó el 28 de octubre de 2019 la solicitud y propuso conflicto negativo de competencias. En criterio de la Superintendencia: (i) su competencia está estrictamente definida en la ley, la cual prevé solamente la solución de conflictos de devoluciones o glosas a las facturas, no de la aprobación de conciliaciones; (ii) la aprobación es una competencia prevista para la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, de acuerdo con los artículos 2 del Código procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el 2 de la Ley 712 de 2001, y 622 de la Ley 1564 de 2012; (iii) existe una línea jurisprudencial consolidada del Consejo Superior de la Judicatura que reconoce la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer de los cobros derivados de gastos incurridos para suministrar medicamentos no previstos en el plan obligatorio de salud; y (iv) la competencia de la Superintendencia es de carácter preventivo, conforme con los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, 126 de la Ley 1438 de 2011 y 24 de la Ley 1564 de 2012.

11.             Solución al segundo conflicto de jurisdicciones[12]. El Consejo Superior de la Judicatura decidió el 26 de febrero de 2020 asignar la competencia al Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá, por las siguientes razones: (i) se reiteró la línea jurisprudencial del Consejo Superior de la Judicatura, según la cual, la seguridad social es un derecho fundamental que se concreta en la Ley 100 de 1993 y exige una jurisdicción especializada; (ii) esta jurisdicción es la laboral, como lo ha sostenido la Corte Constitucional en sus sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002; (iii) la Ley 1949 de 2019 reconoció la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de conflictos suscitados en materia de seguridad social, pero dicha competencia no es privativa, sino concurrente, por lo que las personas pueden elegir si acuden a dicha entidad o a la jurisdicción; (iv) las decisiones adoptadas por la Superintendencia Nacional de Salud son susceptibles de recurso, que será conocido por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, según el artículo 2 del Código procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 1564 de 2012; (v) debe tenerse en cuenta que los conflictos se conocen y tramitan conforme con la ley vigente como lo establece, por ejemplo, la Ley 1437 de 2011.

12.             Trámite adelantado por el Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá. La jueza decidió continuar con el trámite; sin embargo, el 31 de enero de 2022 ordenó remitir la totalidad del expediente a los juzgados administrativos porque, de acuerdo con el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud -PBS, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto a través de éstos se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES[13]. El juzgado revocó el 22 de marzo de 2022 la remisión[14], en virtud de un fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá[15], y procedió a continuar con el trámite.

13.             La jueza decidió el 23 de julio de 2024 hacer un control de legalidad sobre las actuaciones procesales adelantadas hasta el momento y concluyó que el objeto del proceso es aprobar el acuerdo conciliatorio adelantado por la Procuraduría Cuarta Judicial II para Asuntos Administrativos y, por tanto, se puede proceder a la citación de las partes a audiencia, para continuar con el trámite[16].

14.             El Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá decidió el 10 de marzo de 2025 pronunciarse nuevamente sobre su competencia y declaró carecer de ésta. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional, para que decida sobre el conflicto de jurisdicciones. En su criterio[17], si bien la versión original del artículo 24 de la Ley 640 de 2001 menciona al “juez o corporación que fuera competente”, las conciliaciones en materia administrativa son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta idea se refuerza, en opinión de la jueza, en las sentencias C-111 de 1999, C-033 de 2005, C-214 de 2021y C-077 de 2024.

15.             Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional el 20 de marzo de 2025[18] y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 10 de abril de 2025 al despacho de la magistrada sustanciadora[19].

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

16.             La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configura una cosa juzgada y, por tanto, se devolverá el expediente al Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá

17.             Existe una línea jurisprudencial consolidada y pacífica, la cual explica que en los conflictos de jurisdicciones es posible que opere la cosa juzgada, en aquellos casos, donde una autoridad judicial dirimió anteriormente el asunto[20]. Para ello, es necesario que se determinen tres elementos[21]: (i) identidad de objeto, es decir, que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi, que supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales.

18.             Si se comprueba que estos elementos se dan, la Corte no puede estudiar nuevamente el conflicto; si, por el contrario, no se configuran, se está ante un nuevo asunto, en el cual la Corte es competente para pronunciarse[22].

19.             Ahora bien, en materia de conflictos que versan sobre recobros, el Auto 389 de 2021 fijó como regla que “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una E.P.S. un acto administrativo proferido por la ADRES”.

20.             Esta regla, sin embargo, no se aplica de manera absoluta y a todos los casos, sino que atiende a unos criterios de transición fijados por los autos 1942 de 2023 y 109 de 2024. Dentro de dichos criterios, se indicó que no pueden reabrirse debates definidos por el Consejo Superior de la Judicatura[23], en cuanto éstos ya hicieron tránsito a cosa juzgada[24]. Al respecto, la Corte indicó que “de este fenómeno jurídico se deriva entonces la prohibición a los funcionarios judiciales de proveer nuevamente sobre lo ya resuelto, de manera que no resulta posible que, como consecuencia de la expedición del Auto 389 de 2021 se pretenda reabrir debates que ya fueron resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura, incluso, si la decisión fue contraria a la establecida en el referido Auto 389”[25].

21.             Al excluir la posibilidad de estudiar decisiones proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura, se pretende proteger principios esenciales, como la seguridad jurídica y la confianza legítima. Ello lo explicó la Corte en su Auto 711 de 2021: “[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez […] revocarl[as] o reformarl[as]. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

22.             En el presente caso, debe tenerse en cuenta que el Consejo Superior de la Judicatura se pronunció en dos ocasiones respecto a la autoridad judicial competente para revisar el acuerdo conciliatorio objeto del proceso que se adelanta.

23.             En un primer momento, el Consejo Superior de la Judicatura conoció del conflicto de competencias que se dio entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En dicha ocasión, se decidió el 11 de octubre de 2017, que el Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá era el competente para conocer de la aprobación del acuerdo conciliatorio, conforme con las consideraciones sintetizadas en el fundamento jurídico 7.

24.             En un segundo momento, el Consejo Superior de la Judicatura conoció del conflicto entre la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y la Superintendencia Nacional de Salud. En esa ocasión, se determinó el 26 de febrero de 2020, que el Juzgado 029 Laboral del Circuito era el competente para conocer de la aprobación del acuerdo conciliatorio, según los argumentos resumidos en el fundamento jurídico 11.

25.             El Juzgado 029 Laboral del Circuito sostiene que la aprobación de acuerdos conciliatorios administrativos es competencia única de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por ello, acudió nuevamente al mecanismo de conflicto de jurisdicciones, para que el asunto sea conocido por los jueces administrativos. Sobre este punto, debe decirse, en primer lugar, que el Consejo Superior de la Judicatura ya se pronunció sobre el caso del cual el juez laboral pretende desplazar la competencia.

26.             En segundo lugar, se verifica la configuración de los tres elementos que dan lugar a la cosa juzgada respecto a la decisión del 11 de octubre de 2017, así: (i) existe identidad de objeto, pues el proceso versa sobre la aprobación del acuerdo conciliatorio adelantado ante la Procuraduría Cuarta Judicial II, que pactó el pago de 706 recobros y que contó con la participación del Ministerio de Salud y Protección Social, Consorcio Fidufosyga 2005, Unión Temporal  Nuevo Fosyga y Consorcio SAYP 2011; (ii) hay identidad de causa, pues el objeto de la controversia es cómo se interpreta el artículo 24 de la Ley 640 de 2001, vigente al momento de la celebración del pacto conciliatorio (2014); (iii) hay identidad de partes, en cuanto es el Juzgado 029 Laboral del Circuito quien la propone y solicita que el caso sea estudiado por los jueces administrativos (punto también resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura).

27.             Al existir una cosa juzgada, deben preservarse los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, lo cual implica respetar la decisión del Consejo Superior de la Judicatura, que tiene el carácter de definitivo, inmutable y vinculante, por lo que no puede someterse nuevamente a debate.

28.             Por lo anterior, la Sala Plena procederá a declarar la existencia de cosa juzgada y ordenará estarse a lo resuelto en las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en sus autos del 11 de octubre de 2017 y del 26 de febrero de 2020.

29.             Adicionalmente, la Sala hace un llamado de atención al Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión del trámite que impartió en el presente proceso[26]. Lo anterior, por cuanto esta autoridad judicial desconoció 2 pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura, el del 11 de octubre de 2017 y el del 26 de febrero de 2020, en los que se le asignó competencia sobre este asunto. En tal sentido, en futuras ocasiones, deberá abstenerse de replicar conflictos de competencia entre jurisdicciones que ya hayan sido resueltos, comoquiera que esto dilata la pronta solución de los litigios y puede afectar los derechos de las partes del proceso al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Esto, teniendo en cuenta que el conflicto de competencia entre jurisdicciones fue resuelto hace más de 7 años.

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO por el Consejo Superior de la Judicatura en los autos del 11 de octubre de 2017 y del 26 de febrero de 2020, en que la Sala Disciplinaria resolvió que la competencia para conocer de este asunto es de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, en cabeza del Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6423 al Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 019 Administrativo de Descongestión Mixto de Bogotá.

TERCERO. PREVENIR al Juzgado 029 Laboral del Circuito de Bogotá para que, en lo sucesivo, se abstenga de plantear conflictos de competencia entre jurisdicciones por asuntos resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura, y de aplicación a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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